10.11.2017__Экспертное заключение СОВЕТА ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РФ на проект Концепции осуществления государственной политики противодействия потреблению табака на 2017-2020 гг.

Министр Российской Федерации М.А.Абызов
Министерство здравоохранения Российской Федерации
«10» ноября 2017 г. ЭС-372-11-17

В соответствии с поручением Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации ОЮ Голодец от 27 октября 2017 г. № ОГ-П2-7219 Рабочая группа по здравоохранению Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации рассмотрела проект Концепции осуществления государственной политики противодействия потреблению табака на 2017-2020 годы и дальнейшую перспективу (далее - проект Концепции, проект) и сообщает.

Основываясь на принципе приоритетности защиты здоровья граждан над интересами табачной промышленности и главенства права граждан на обладание наивысшим уровнем здоровья, а также признании права граждан на свободный от табачного дыма воздух и на защиту от вредного воздействия табачного дыма, Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации в целом поддерживает представленный проект Концепции и сообщает о согласовании в случае учета представленных ниже предложений и замечаний.

Подготовленный Минздравом России проект Концепции предлагает целый ряд признанных эффективных мер, направленных на снижение уровни потребления табака. Положения проекта Концепции в целом соответствуют Рамочной конвенции Всемирной организации здравоохранения по борьбе против табака (РКБТ), которую Российская Федерация ратифрщировала в 2008 году, взяв на себя обязательства по исполнению её положений.

Одной из ключевых мер, предложенных проектом, является дальнейшее поэтапное повышение акцизов на табак до среднего уровня налогообложения стран Европейского региона к 2019 году, что обеспечит снижение ценовой доступности сигарет, особенно для детей и подростков.

Проект Концепции предусматривает изменение требований к дизайну пачек сигарет: введение так называемой «простой» стандартной по размеру упаковки. Опыт таких стран как Австралия, Великобритания, Франция, Ирландия, Венгрия:, Норвегия, Новая Зеландия, - доказал эффективность этой меры: обезличенная упаковка снижает привлекательность сигарет и более эффективно информирует курильщиков о последствиях потребления табака.

Проектом Концепции предусмотрено также требование к производителям табачной продукции о раскрытии информации о составе табачных изделий, что соответствует Статье 10 РКБТ, которая обязывает страны вносить соответствующие изменения в законодательство и требовать от производителей раскрытия информации о составе табачных изделий, а также информировать население об их токсических составляющих. Поддерживаем положение проекта о том, что информация о составе сигарет не может являться коммерческой тайной, наоборот, она должна быть максимально доступной, как и информация о любом другом опасном продукте.

Одной из новых мер, предложенных проектом, является запрет на применение в табачных изделиях ароматизаторов со вкусом пищевых продуктов. Необходимо отметить, что почти все вкусовые добавки и ароматизаторы в сигаретах запрещены в Евросоюзе, США, Канаде, Бразилии и других странах, Так, запрет на сигареты с ментолом в странах ЕС вступает в силу с 2020 года, в Канаде - с 2018 года, в Бразилии ограничения на содержащие ментол сигареты уже действуют.

По мнению Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации, в рамках обоснования предлагаемых в проекте Концепции мер целесообразно представить комплексный анализ и оценку эффективности правоприменения уже имеющихся норм по ограничению потребления табака, заложенных в Федеральном законе №15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака», принятого во исполнение реализации Концепции за предыдущий период, для каждой из категорий курильщиков в отдельности. При этом в рамках анализа полагаем необходимым использовать данные только с указанием их источников. Наличие такого анализа позволит более объективно оценить возможность реализации предлагаемых целевых ориентиров, достижение которых предлагается осуществлять путем дальнейшего ужесточения имеющихся запретов и введения новых ограничений по отношению не только к производителям табака, но и к розничному бизнесу.

Предлагаемые в проекте Концепции меры направлены на одну общую «унифицированную» группу курящих граждан, без какой-либо дифференциации курящего населения по целевым группам. В связи с этим, проект Концепции не предлагает целенаправленных мер для каждой из этих групп, учитывающих их специфику потребления табака и уровень зависимости от курения. По мнению экспертов, заявленное в проекте Минздравом России снижение потребления табака на 8,2% по сравнению с 2009 г., было достигнуто в основном за счет отказа от курения слабозависящей категории курильщиков, вместе с тем уровень курения у сильнозависящей категории остался без существенных изменений и за последний год даже вырос с 17% до 19%. Эта динамика показывает, что необходимо осуществление адресных мер, эффективных для конкретных групп потребителей, табачной продукции (в том числе потенциальных). Среди рассматриваемых групп в тексте упоминаются в качестве целевых групп дети, подростки, беременные женщины, однако отдельных мероприятий, направленных на эти специфические группы, не предусмотрено. Считаем, что для достижения целей государственной политики противодействия потреблению табака необходимо обеспечить таргетное планирование стратегических направлений деятельности в отношении различных категорий потребителей табачной продукции и соответствующую корректировку проекта Концепции. Также полагаем необходимым обеспечить мониторинг достижения целевых ориентиров для каждой из категорий курильщиков, а также отдельно для мужчин и женщин. Для решения этой задачи в том числе целесообразно проведение мероприятий по совершенствованию системы статистического учёта по соответствующим направлениям.

В проекте Концепции перечислено значительное число мероприятий, требующих выделения дополнительного финансирования для их реализации (дополнительные контрольно-надзорные мероприятия, исследовательская деятельность, информационные кампании, образовательные мероприятия, мониторинги разного рода). Отдельным блоком выделен раздел «Организация оказания населению медицинской помощи при синдроме зависимости от табака и: синдроме отмены табака». Этот раздел требует не только более таргетного описания, но также обоснования источников его финансирования, поскольку ряд мероприятий требуют средств, не предусмотренных в программах государственных гарантий в настоящее время (например, оказание медицинской помощи, направленной на отказ от потребления табака, различным категориям населения; увеличение функционала бесплатной консультативной телефонной линии по оказанию помощи, направленной на отказ от потребления табака и др.). Под перечисленные выше мероприятия также необходимо определение источников финансирования.

В разделе V «Меры, направленные на защиту государственной политики противодействия потребления табака» проекта Концепции предусмотрено недопущение установления органами государственной власти любого взаимодействии с табачными организациями. В нашем понимании данная мера требует дополнительной проработки и обоснования.

Табачная промышленность является легальной отраслью, соблюдающей в своей деятельности законодательные нормы и процедуры. Дискриминационное исключение отрасли из нормальных процессЬв ведения бизнеса и взаимодействия с обществом и органами власти является прямым ущемлением прав легального бизнеса, негативно влияющим на экономические показатели реального сектора и инвестиционный климат в целом.

Лишение органов власти доступа к экспертизе отрасли, является препятствием для формирования эффективного и работоспособного регулирования, особенно в узкоспециализированных вопросах. При исключении представителей отрасли из законотворческого процесса не учитываются те преимущества, которые можно получить благодаря вовлечению всех заинтересованных лиц в процесс принятия решений. Отстранив то или иное заинтересованное лицо от участия в этом процессе, принимающий решения орган лишается возможности проанализировать фактические материалы аргументы и варианты действий, которые способно предложить такое лицо. В рамках подобного подхода также не учитывается то обстоятельство, что для обеспечения указанных преимуществ интересы органа, принимающего решения, и заинтересованного лица не обязательно должны совпадать. Напротив, одним из важных аспектов участия в процессе является возможность изложить разные точки зрения и новые взгляды на проблему. Только в этом случае, после всестороннего обсуждения всех мнений, можно принимать решение в пользу той или иной позиции.

Изложенный в Концепции подход предполагает, что независимость органов, принимающих решения, может быть нарушена уже самим фактом их взаимодействия с представителями табачной отрасли. Данный подход противоречит общепринятой международной практике, принципам «качественного регулирования», а также национальным конституционным и законодательным принципам, в соответствии с которыми отстранение какой-либо компании или отрасли от участия в процессе регулирования недопустимо. Согласно соответствующим нормам конституционного и административного законодательства процесс принятия решений во всех без исключения случаях должен быть основан на принципах беспристрастности, справедливости, коллегиальности, сбалансированности и объективности.

Включение мер, направленных на защиту государственной политики противодействия потреблению табака в проекте Концепции,, свидетельствует о стремлении авторов обеспечить соответствие пункту 3 статьи 5 РКБТ, который гласит, что «при разработке и осуществлении своей политики общественного здравоохранения по борьбе против табака Стороны действуют таким образом, чтобы защитить свою политику от воздействия коммерческих и других корпоративных интересов табачной промышленности в соответствии с национальным законодательством». Обращаем внимание, что пункт 3 статьи 5 РКБТ призван обеспечить добросовестность в ходе разработки соответствующей политики, а не стремление отстранить представителей табачной промышленности от участия в процессе регулирования отрасли..

Действующее законодательство, а именно ст. 8 Федерального закона от 23 февраля 2013 года №15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» в полной мере соответствует данной рекомендации РКБТ и обеспечивает подотчетность и прозрачность взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с табачными организациями.

В этой связи считаем, что решение о реализации мер, перечисленных в разделе V проекта Концепции, необходимо принимать после проведения детального анализа международного опыта и проведения комплексной оценки возникающих рисков с участием всех заинтересованных сторон.

Введение экологического налога на сигареты представляется нецелесообразным, в виду того, что меры по обращению с отходами, в том числе уплата экологического сбора, уже регулируются соответствующими законодательными актами Российской федерации (в частности Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»). Табачная отрасль несет полную ответственность за воздействие на окружающую среду в рамках установленных нормативов утилизации и ставок экологического сбора. Введение дополнительного налога является избыточным и дискриминационным, а также противоречит подходу о неувеличении налоговой нагрузки на бизнес.

В разделе VI «Меры, направленные на снижение потребления табака. Реализация запрета стимулирования продажи табака, табачной продукции и (или) потребления, табака» проекта Концепции предусмотрена демонстрация продавцом исключительно одного образца табачной продукции по требованию покупателя. По мнению экспертов, предлагаемая мера является избыточной, так как запрет на выкладку и демонстрацию табачной продукции предусмотрен пунктом 4 ст. 19 Федерального закона от 23 февраля 2013 г. № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака», а право на ознакомление с табачной продукцией и его порядок закреплены в пункте 5 той же главы.

Запрет на демонстрацию продавцом более одного образца табачной продукции, вступает в противоречие с Федеральным законом от 07.02.2002 г. №2300-1 «О защите прав потребителей», согласно которому покупатель продукции может ознакомиться со всеми потребительскими свойствами любого запрашиваемого товара, с информацией на упаковке, а также с информацией о его изготовителе наглядно.

В этой связи считаем необходимым провести дополнительную проработку целесообразности реализации данной меры. В разделе VI «Меры, направленные на снижение потребления табака. Недопущение продажи: табачных изделий несовершеннолетним и несовершеннолетними, развитие мер по ограничению торговли табачной продукцией и табачными изделиями» проекта Концепции предусматривается продажа табачной продукции только в городских торговых объектах общей площадью не менее 50 квадратных метров,

Деятельность хозяйствующих субъектов в различных регионах потенциально может регулироваться по-разному. Территориальные различия в регулировании создают предпосылки для нарушения конституционного принципа единства экономического пространства (статья 8 Конституции Российской Федерации).

Установление минимально допустимого размера торговых объектов создает условия для дискриминации среднего и малого предпринимательства по сравнению с крупными. Такая дискриминация противоречит принципам российского антимонопольного законодательства и может привести к тому, что небольшие розничные торговые точки будут вытеснены с рынка крупными розничными сетями, которые занимают более прочные позиции на рынке.

Если у крупных розничных сетей появится такое конкурентное преимущество перед мелкими розничными предприятиями, это повлечет за собой перераспределение объемов продаж в пользу крупных сетей.

Запрет на торговлю табачной продукцией в торговых объектах площадью менее 50 квадратных метров приведет к резкому снижению рентабельности таких торговых объектов, сокращению количества рабочих мест и уменьшению доходов местных бюджетов.

Требование, согласно которому минимальная площадь торгового объекта должна составлять именно 50 квадратных метров, с экономической точки зрения ничем не обосновано.

Инициатива может иметь негативное влияние на рост нелегальной торговли, так как небольшие магазины могут продолжать продавать табачные изделия незаконно, В этой связи предлагаем рассмотреть возможность исключения абзаца 4 из проекта Концепции.

Помимо запрета некурительных табачных изделий, которые являются научно доказанными канцерогенами для человека, проект Концепции предлагает ввести целый ряд ограничений в отношении оборота электронных систем доставки никотина (ЭСДН), фактически приравняв их к сигаретам, хотя научные обоснования для этого на данный момент отсутствуют.

Новые никотиносодержащие продукты, активно изучаются научным сообществом во всем мире, и как. было отмечено BG3, такие продукты могут оказать существенное влияние на снижение риска для здоровья и вреда для населения. Уже установлено, что при сохранении уровня потребления никотина, количество токсичных и канцерогенных веществ, попадающих в организм-потребителя, значительно ниже по сравнению с табачным дымом.

В настоящее время инновационные продукты активно продвигаются производителями как альтернатива традиционным сигаретам. Новым проектом предлагается приравнять нагреваемый табак и ЭСДН к традиционным табачным изделиям, с фактическим запретом реализации их малым бизнесом.

Таким образом, предлагаемый Концепцией полный запрет инновационных продуктов из табака не согласуется с основополагающим принципом самой Концепции и действующего законодательства - обеспечение наивысшего уровня здоровья населения, - и интересами потребителей, которые окажутся лишены возможности переключения с сигарет на менее вредную альтернативу. Полный заорет вступает в противоречие с подходом по изучению потенциала такой продукции с точки зрения снижения вреда, которая, в настоящее время применяется Правительством Российской Федерации.;

Предлагаемое регулирование сделает невозможными будущие и поставит под вопрос уже объявленные инвестиции в отрасль в России, лишая табачные компании каких-либо стимулов для развития новых видов табачной продукции со сниженным вредом для здоровья граждан, позволяющим в том числе совершеннолетним потребителям традиционных курительных табачных изделий переключиться на потенциально менее вредные альтернативные продукты.

Также эксперты обратили особое внимание на необходимость контроля и снижения содержания в табачном дыме, в первую очередь, именно смол, а не никотина, снижение содержания которой приводит к снижению канцерогенности и токсичности табачного дыма, и, в результате, снижению риска развития злокачественных опухолей и хронических заболевании легких. При этом, несомненно, необходимо контролировать и содержание в табачном дыме никотина, который вызывает зависимость. Считаем целесообразным учесть данный факт при доработке проекта Концепции.

Учитывая изложенное, считаем необходимым предусмотреть в Концепции создание для инновационных никотиносодержащих продуктов (нагреваемый табак и ЭСДН) отдельного регулирования, с обеспечением возможности дальнейшей детализации правовых норм но мере появления новых достоверных данных об этих продуктах и их потенциале.

Также эксперты обращают внимание, что представляется крайне спорным предложение о «введении запрета на государственную поддержку создания художественных фильмов, в которых демонстрируется процесс потребления табака». Это может означать, например, запрет субсидирования фильмов о Второй мировой войне или об иных исторических событиях в России и в мире, в том числе научно-популярных и просветительских. В связи с этим, рассмотреть возможность исключения данной меры как избыточной.

Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации выражает готовность рассмотреть доработанный проект Концепции в возможно короткие сроки после его поступления в установленном порядке.

Член Экспертного совета
при Правительстве Российской Федерации В.О. Гурдус